从一起土地行政处罚案

析听证程序的法律适用

行政审判庭　饶胜玉

一、案情简介：

原告余某属村民，原有住房一处，因该旧房年久失修属危房，余某于2007年12月中旬在对其原有住房翻修时，未经被告县国土资源局审批，遂在旧宅的南、西侧新建房屋133.98平方米。2008年1月被告县国土资源局工作人员在履行检查职务中，发现了原告余某的非法占地行为，遂对其违法事实进行了调查核实后，向其下发《责令停止违法行为通知书》，2008年2月19日被告县国土资源局又分别向原告余某送达了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知了余某享有陈述、申辩和听证的权利，并可在22日前提出。2008年2月23日被告县国土资源局对原告余某作出了《行政处罚决定书》，责令原告余某限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，恢复土地原状。原告余某认为被告国土资源局向其送达了听证告知书后，自己在规定的时间内口头提出要求听证，而被告未组织原告听证，属程序违法，要求法院撤销该行政处罚决定。

一审法院经审理后认为，被告县国土资源局在作出行政处罚前，对原告非法占地的事实进行了调查，原告也承认自己新建房屋所占用的土地未经审批。被告依据《行政处罚法》第三十一条、第四十二条之规定告知了原告享有陈述、申辩和听证的权利，而原告虽认为自己在规定的时间内口头向被告提出了听证要求，但未能提供出相关的证据证明其口头申请成立。故判决维持被告所作的行政处罚决定。

二、对听证程序适用范围的分析

听证程序是行政机关作出决定前公开举行的，由利害关系人参加给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取利害关系人的意见。听证的目的在于保证行政处罚的合法性和公正性，通过公开、合理的程序形式，将行政决定建立在合法适当的基础上，避免违法或不当的行政决定给相对人带来不利或不公正的后果，督促行政机关依法实施行政处罚。

《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政机关作出处罚的程序分为简易程序和一般程序，而听证程序并不是所有程序都适用的，它只是一般程序中的一道环节，是针对特定的行政处罚事项而适用。该法第四十二条规定，适用听证的事项有责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等对相对人比较重要权益作出行政处罚前应当适用听证程序。本案的被告县国土资源局对原告余某所作出的是“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的这一行政处罚，虽然该处罚事项在法条中未罗列，本人认为该法律条文中所列事项后的“等”语，是要求行政机关在作出某项行政处罚前应对相对人比较重要的权益进行正确地分析判断，看不适用听证程序是否妥当，对相对人是否公正，而不应机械地认为《行政处罚法》第四十二条中未罗列的行政处罚事项均不适用听证程序。该案的被告对原告所作的“限期拆除房屋”这一行政处罚对相对人的利益影响远远大于法条中所列举的“责令停产停业”和“较大数额罚款”，应视为是相对人的重要权益，被告对原告适用听证程序，赋予了原告的听证权，就是正确地分析了该行政处罚对相对人的重大权益存在影响，其做法是正确的。

三、对听证程序提出形式的分析

《行政处罚法》第四十二条（一）项规定，当事人要求听证的，应当在行政机关告知有权申请听证后三日内提出。该条对当事人申请听证的形式未作明确规定。笔者认为，既然法律对此未予明确，就应理解为申请听证的形式既可以是书面申请也可以是口头提出。如听证告知书中未告知当事人提出申请的形式时，应视为二者皆可，但对申请人口头向行政机关提出的，案件调查人员应当记录在案，并由申请人签字确认。也就是说申请人在向行政机关口头提出听证申请时，有权要求承办人制作笔录，从而保全口头提出申请的证据，以防止行政机关否认申请人口头提出申请的事实。本案中被告在向原告送达的《听证告知书》中未明确告知原告向被告提出申请的形式，就应理解为原告向被告提出听证申请的形式既可以是书面申请，也可以是口头要求。如原告余某在口头向调查人员提出时，未要求承办人作出记录并由自己签字确认，该口头申请的举证责任应是原告，如原告余某要求调查人员对口头申请记录在案的，举证责任就应在被告。而该案原告在向调查人员提出口头听证要求时，未要求其作出记录并确认，也未向法庭提供曾经向被告口头要求听证的证据，因此法庭认定了原告在收到听证告知书后未向被告提出听证申请。

四、听证程序的举行规则分析

听证程序的举行以利害关系人申请为要件。本案中的原告虽口头向行政机关提出听证要求，但其口头申请无证据证实，因此被告尚未起动听证程序。也就未组织安排原告听证的时间、地点。如原告在收到听证告知书的三日内要求听证的事实成立，被告就应当依据《行政处罚法》第四十二条规定，指定非本案调查人员作为主持人和记录人员，并应当在举行听证七日前向原告送达《听证通知书》，告知其举行听证的时间、地点、听证会主持人名单及可以申请回避和委托代理人等事项。

听证应当在听证主持人、记录人员、案件调查人员和当事人的参加下公开（涉及国家机密、商业密秘、个人隐私的除外）进行。举行听证时，首先由主持人宣布听证开始，然后由调查人员提出被处罚人的违法事实、证据及拟给予何种行政处罚的建议。针对案件调查人指控的事实及相关问题，由被处罚人或利害关系人进行申辩和质证，经质证后的证据和申辩应经听证组成员评议，由主持人向听证申请人宣布是否有效和采信，并阐明理由。听证结束后，听证主持人应依据听证情况，制作《行政处罚听证报告书》并提出处理意见，连同听证笔录，报主管部门负责人审查后，根据情况分别作出予以行政处罚、不予行政处罚或移送其他有关部门处理的决定。

这里需要注意的是听证主持人及记录人员资格问题，法律要求由非本案调查人员担任，但现实中由于行政机关机构的不健全，主持人的选任给行政机关带来一定的困惑，往往他们只能指定本机关内部的其它部门担任，这样就会造成申请人要求回避的情形时常发生，也有不公正之嫌。在此，建议行政机关委托政府法制工作机构的工作人员主持听证，以规避申请人对听证的不公正所产生的合理性怀疑。